中国应减少补贴而扩大减税 支持战略产业发展

　　当前中美贸易摩擦愈演愈烈。中美历次谈判之所以未能达成最终和解协议，其原因在于，在解决中美贸易不平衡的根源这一美方核心关切 上，双方未能达成妥协。双方争论的焦点之一在于：美方要求中方取消“中国制造2025”计划中的政府补贴，认为它对美国同类企业带来了不 公平竞争；而中方坚持认为这是促进自己产业升级的自主国家战略，不能退让。

　　笔者在5月3日《联合早报》发表的文章中曾指出，包括“中国制造2025”在内的产业政策，在中国内部存在很多争议，也应该符合国际规 范即世界贸易组织（WTO）的相关规定。

　　本文进一步提出：中国依靠财政补贴支持发展战略产业的做法，无论从理论还是实践上看，都不理想；今后应减少补贴而扩大减税，使企 业依靠自有资金而非国家补贴，自主发展战略产业、促进产业升级，其效果会更好，也有助于化解中美贸易摩擦；要实现这一点，需要克服政 府的认知与利益障碍。

依靠财政补贴发展战略产业的弊端

　　从理论上来说，依靠政府补贴发展战略产业的做法，本质上是政府主导产业发展的思路，带有某种计划经济成分的色彩。很多市场派经济 学家都认为，由于政府追求利润的动机没有企业强、激励机制没有企业灵活、决策机制也没有企业有效，因而由政府制定产业政策、主导产业 发展，与企业自主进行产业发展相比较，很难做到决策科学、效果理想。

　　从实践上看，依靠政府补贴发展战略产业，并未起到很好效果，相反却造成了很多问题，例如：很多行业与企业对补贴的使用效率低下， 甚至得不偿失；补贴多的行业，企业一窝蜂发展，造成产能过剩（中国内部供给侧改革的重点对象之一），进而对外倾销（中国对外贸易摩擦 的重要原因之一）；哪些行业与企业受补贴，在很大程度上取决于政府官员的主观评判，造成不公平竞争；容易带来企业贿赂官员以获取补贴 、甚至骗取国家补贴的腐败与欺诈现象。

　　应该特别指出的是，依赖补贴难以产生真正的竞争力，甚至可能产生虚假的竞争力。例如，中国曾经对新能源汽车、机器人行业提供了大 量补贴，但这些行业的国际竞争力都不强，远远比不上日本、美国主要依靠市场力量发展起来的同类产业。

　　再例如，中国曾经对光伏产业提供大量补贴，造成产能过剩，倾销到很多国家，占领了国际市场，貌似竞争力很强。但这是一种虚假竞争 力，其利润相当程度上来自于补贴。

　　今年上半年，由于贸易摩擦压力，中国政府取消了这些补贴，导致相关企业利润下降，甚至难以维持。前不久它们联合向中国官媒新华社 与政府公开呼吁，要求国家恢复补贴。这就说明它们缺乏真正的竞争力。

　　很多人士认为，很多西方国家也存在产业政策与补贴，中国当然可以做，也应该做。对此应看到，目前中国与西方国家的产业政策与补贴 存在以下两点区别：第一，西方国家的产业补贴主要存在于农业与少量工业产业，而中国则存在于众多的工业产业，其覆盖面比西方国家高得 多；第二，西方国家对少量工业产业特别是战略产业的补贴，多为前期的研发补贴（特别是对研发的减税即间接补贴），而中国的补贴多为中 后期的生产补贴。

　　中国可以更多地借鉴西方国家产业政策的做法。当然，中国也可以声称自己的产业政策不需要与他国相同。但是，遵循多数国家相同或类 似的做法，会有助于减少自己与它国的贸易摩擦与纠纷，为自己营造更好的外部环境。

　　同时应该看到，由于中西方体制不同，即使是同样形式的补贴，其效果也可能非常不同。西方国家对政府补贴在内的政府支出，监督机制 非常完善，包括政府内部的监督、民众与民意代表机构对政府的监督，因而补贴可能会产生较好的效果。

　　而中国独特的政治体制，使这两方面的监督，特别是后者，都很不完善，因此补贴的效果可能有限，而更多地带来腐败与欺诈问题。

　　部分人士可能会认为，上述关于补贴的很多问题，都是执行过程中的问题，都可以通过改进来解决，而不必放弃补贴。一些支持产业补贴 的学者，甚至用了一个比喻“倒洗澡水不能连同孩子一起倒掉”来说明这一观点。

　　但问题是，如果改来改去，效果总是不理想，问题总是不能解决，那就说明其问题可能是体制性问题，难以解决。这种情况下，减少或放 弃补贴这一选择，改弦易辙，未尝不是一种更明智的做法。

应通过扩大减税支持战略产业发展

　　减少补贴后，政府可以通过扩大减税来支持战略产业发展。具体而言有两种方式。一是对政府确定的战略行业的企业进行“定向减税”， 二是对所有行业的企业进行“普遍性减税”，使企业拥有更多自有资金，由企业自主决定如何发展战略产业。

　　应该说明的是，“定向减税”属于世界贸易组织《补贴与反补贴协议》中规定的对特定行业的“间接补贴”，仍然属于政府主导行业发展 的产业政策，容易被其它国家起诉并被世贸组织裁定违规；而“普遍性减税”则属于刺激经济增长的宏观财政政策，不存在上述问题，应该作 为减税的主要形式。

　　用“普遍性减税”替代针对特定战略产业的定向性直接补贴，来支持战略产业发展，其效果可能更好。原因在于：补贴对于企业而言，是 从政府那里拿到的“额外之财”，企业可能不太珍惜，导致使用效率低下；而减税后企业留存利润的增加，则属于企业自有资金，企业可能会 比较珍惜，使用效率较高。

　　从本质上看，依赖补贴支持政府确定的战略产业的发展，是政府主导的发展模式；而通过政府减税、让企业用自有资金自主决定发展何种 战略产业，是市场主导的发展模式，其效果会更好。

　　对于采用“普遍性减税”、由企业用自有资金自主决定发展何种战略产业，人们可能会产生两个疑问。第一个疑问是，企业会选择政府希 望发展的战略产业吗？这一疑惑的产生，本质上还是由于不清楚应该由政府还是企业来界定战略产业、主导产业发展。前文已经谈到，政府确 定产业发展重点，与企业自主决定产业发展相比较，很难做到决策科学、效果理想。

　　这是由于政府在利润驱动、激励机制、决策机制等方面的劣势所决定的。因此，政府希望发展的战略产业，不一定是真正有发展价值的产 业，其判断可能没有企业的判断准确。

　　第二个疑问是，战略产业多为新兴产业，投资大、风险大，企业有意愿、有能力发展这些产业吗？从发展意愿来说，新兴产业虽然投资大 、风险大，但一旦投资获得成功，其回报率也很高，充满高利润的机会。企业以利润为直接导向，总会有企业能够敏锐捕捉到高利润机会，愿 意承担相应风险，投资进行发展。风险投资在国际上发展很成熟，最近十几年在中国也获得了很好的发展，就是明证。

　　从发展能力来说，由于风险投资可以集中很多投资主体，完全可以克服单一投资主体实力不足的问题，支持高风险的投资需求。

　　还应该看到，很多新兴战略产业，对于中国是新兴产业，对于美欧日等发达国家也是新兴产业。也就是说，中国与发达国家可能处于差不 多的起跑线上。在这种情况下，中外企业同步发展，如果都依靠市场力量，中国企业完全可以做得与外国企业一样出色。例如互联网行业，中 外几乎同步发展（美国刚发明互联网不久就被中国引进），中国的网购与移动支付如阿里、京东都发展得很好，领先于世界。

　　再例如通信行业，中国的华为也做得很好，具有世界级竞争力。这些企业都没有受到政府的补贴支持。这就说明，中国企业有意愿、有能 力发展新兴战略产业，中国可以依靠市场力量而非政府补贴发展新兴战略产业。

减少补贴扩大减税的阻力与出路

　　在现实中，减少补贴、扩大减税可能会遇到较大阻力，需要克服。

　　首先是政府的认识障碍问题。由于体制及历史原因，中国政府习惯于由自己来指导与掌握国家经济发展方向，通过征税将财力集中到自己 手中，然后按照自己的意图、通过补贴去支持发展自己认为应该发展的产业。这在很多政府部门看来是天经地义的事情。而减税本质上是由企 业自主决定产业发展，属于市场化的发展模式，不符合他们的惯性思路。

　　中国前段时间的的减税，被很多业界人士与学者批评为“名减实增”，并引发关于“桑弘羊之问”的讨论。著名财经作家刘明彦则发文表 示，中国减税患得患失，根源就在于对市场经济的不信任。

　　其次是政府的利益障碍问题。政府政策总是由具体的政府官员去实现的。通过先收税（普遍性）、后补贴（专向性）的方法发展特定行业 ，具体负责补贴规则制定与发放的政府部门官员，可以决定谁可以获得补贴、获得多少补贴，这会给他们提供巨大的寻租受贿机会。这就是前 文所说的补贴带来的腐败问题，在现行体制下很难得到根除。一旦补贴改为减税，官员的这一机会就被彻底消除了。

　　因此，有业界人士指出，取消补贴等于削减政府官员的“兵权”，会威胁到相关官员的根本利益。因此，他们可能会极力阻碍这一改革。

　　消除以上两个障碍，需要民间、业界与学术界共同努力呼吁，推动政府最高决策层认知的变革，坚定对市场体制的信心与信任，破除利益 集团的阻力，约束政府的权力，推进经济发展模式从政府主导向市场主导转变，这既有利于中国战略产业与宏观经济的健康发展，也有利于消 除中美贸易摩擦的体制根源。

　　（作者余智是中国上海财经大学经济学教授）

　　中国依靠财政补贴支持发展战略产业的做法，无论从理论还是实践上看，都不理想；今后应减少补贴而扩大减税，使企业依靠自有资金而 非国家补贴，自主发展战略产业、促进产业升级，其效果会更好，也有助于化解中美贸易摩擦。