经济学教授张锐：美国为何阻碍世贸组织争端解决机制？

被视为“经济联合国”的WTO目前吸纳了164个成员国，同时还有20多个成员正在排队准备加入。（路透社）

就本国加入世界贸易组织（WTO）下的“多方临时上诉仲裁安排”（MPIA）议题，日本内阁做出最新表态称，已向WTO通报加入MPIA的意向，对此中国、欧盟等MPIA的倡导与发起方表示积极欢迎，毕竟对于MPIA而言，“朋友圈”的不断扩围，无疑可以为冷冻多年的WTO争端解决机制尽快复活升温加热。

被视为“经济联合国”的WTO目前吸纳了164个成员国，同时还有20多个成员正在排队准备加入。除了不断扩容外，WTO在过去28年的历史中还沉淀出制定国际多边贸易规则、组织多边贸易谈判和解决成员间贸易争端的三大核心职能。其中世贸组织争端解决机制（DSB）截至目前，圆满化解了成员间近600宗贸易纠纷风险，有效地维护国际贸易环境的稳定性和可预见性。

DSB伴随着WTO的成立而创建，对贸易争端的解决实行双审制度，即第一审为专家组的初审判决；第二审是常设机构，负责终审判决。负责一审的专家组一般由三名组成，他们从一份常备的符合资格的候选人名单中随机抽取，而负责终审的上诉机构也至少由三名法官组成，组员只能来自DSB的常设法官。另外，DSB上诉机构一般常设七名法官席位，每名法官一届任期为四年，可以连任一届；而且DSB常设法官遴选执行协商一致原则，即只有所有成员国全部同意，遴选结果才算有效。在遇到有上诉机构法官空缺时，则由成员国通过协商一致方式补选。

不同于关税与贸易总协定（GATT）的争端解决机制实行“一致同意原则”，WTO下的DSB执行的是“反向一致原则”，前者必须利益相关方的所有人都同意，只要一方反对就会令判决结果不通过；后者则是只要有一方赞成，判决结果就可通过。现实生活中，提出请求的一方或者胜诉方，都会赞成保障自己诉讼主张与权利实现的判决报告，所以使得DSB的终审判决能够自动快捷地执行。上诉机构由此赢得“WTO皇冠上的明珠”的美誉。

进一步观察发现，自从DSB创建以来，借此解决贸易纠纷的WTO成员中，既有发达国家（占比为58%），也有发展中国家（占比为42%），164个WTO成员无论国家大小和经济实力的强弱，都可以平等地以申诉方或者被申请人身份，参与到DSB的诉讼中来；并且DSB还长出了“牙齿”，即对拒不执行终审判决的一方，DSB可以授权另一方进行报复。与单边主义措施不同，这种报复具有法律上的合规性和道义上的正当性，符合多边主义的原则和精神。

MPIA未获WTO成员充分认可

然而，从2017年上诉机构七名法官里先后有三人任期结束，到次年毛里求斯籍法官第二期任命未获得全部通过，再到2019年的两名法官的任期届满以及2020年最后一名法官的期满卸任，期间由于美国的单方面阻挠与否定，DSB上诉机构新法官的遴选程序始终没有如期启动。截至目前，美国已经63次否定了程序。按照要求，至少有三名法官参与的终审报告，才被视为有效，但其实到2019年下半年，上诉机构仅存一名法官，意味着DSB上诉机构的停摆，实际已经持续了三年多的时间。

问题是，DSB上诉机构停摆期间，国际贸易领域摩擦纠纷仍不停发生，许多案件被诉诸到DSB的专家组，专家组也按时拿出初裁报告，但接下来上诉的一方却诉诸无门，堆积成山的案件陷入死循环。为了避免因DSB上诉机构瘫痪，导致贸易冲突的激化与升级，欧盟、中国等21个世贸组织成员，在2020年4月共同发起建立“多方临时上诉仲裁安排”（MPIA），运行近三年来，也产生了实质性成果。其中土耳其和欧盟的药品纠纷案，以及哥伦比亚和欧盟的冷冻薯条纠纷案，就是在MPIA的作用机制下获得成功解决。

不过，虽然MPIA向所有WTO成员开放，但三年时间过去了，新增成员只有四个，而且目前总共仅25个MPIA成员，只占WTO成员总数的15.2%，说明更多的WTO成员国对MPIA的信心并不充分，或者处于徘徊观望状态。另一方面，MPIA做出的判决效力只能对加入的成员有约束力，而不能得到非成员的认可，由此也说明MPIA的作用边界其实非常有限。

回过头去看，对于自己多次否定程序的解释，美国的说法是，DSB上诉机构专家存在“越权裁决”，若干个具体案件中未严格遵循WTO协定文本，侵犯了成员国特别是美国的规则主导权。不仅如此，美国认为DSB终审报告的咨询意见，纳入与争议事项无关的内容，上诉机构不恰当地赋予其报告以先例地位，这些都间接侵犯了WTO成员的缔约权。同时美国还指出，上诉机构法官存在“审理超期”以及“超期服役”等问题；并且强调，在这些关键问题没有解决之前，美国不会同意启动填补WTO上诉机构人员空缺的程序。

不容否认，DSB上诉机构及专家存在美国所说的一些缺陷，关键是时至今日，美国不仅没有就此拿出解决问题的只言片语，反而对任何他方建议持否定态度。由此也很难不让人想到，美国对DSB建设姿态的裂变与逆转，或者说对上诉机构法官的增补给予消极性阻挠，个中原因恐怕并不是自己所说的那么简单。尤其是在经济全球化背景下，各主要经济体竞争力量的重构，以及国际贸易格局的重组，令原有传统大国所主导的世贸组织旧秩序，遭遇到动摇与冲击。这也许才是美国针对上诉机构屡屡添堵的真实原因。

WTO争端机制解决的主导权长期掌握在美国手中，只是最近10年来新兴经济体融入全球贸易体系的脚步不断加快，对国际贸易的增量贡献越来越大；并且随着自身实力的成长，也希望在WTO的治理与改革中，释放出自己的声音。这种基于贸易力量重构的话语权再分配，也超过美国预期，而且在很难完全左右这种变局的情况下，美国在策略上选择逼停DSB上诉机构以及久拖不决，希望达到渐次消耗对方声量的目的。

此外，WTO及其DSB一直在贯彻与维护着多边贸易主义规则，但近10年来，美国正在逐渐放弃自己原来倡导与坚持的多边贸易主义立场。于是国际社会非常清楚看到，世贸组织中三分之二的违规由美国引起，而在DSB就此做出公正、公平判决，且事实上必然令美国付出违规成本后，美国也越来越强烈感受到DSB已经不是可以完全利己的公共产品，并且由于无法估量与控制退出WTO后的风险，也不想简单放弃自己在WTO中的主角身份，美国于是选择干扰DSB上诉机构法官正常遴选程序这一相对保守的做法。

经过WTO成员的共同努力，第12届WTO部长级会议（MC12）达成的《MC12成果文件》，重点申明“各方承诺在2024年前拥有一个全体成员均可使用、充分和运转良好的争端解决机制”。但从历史上多次谈判实践看，部长会议设定的任务时限，很多都不能如期完成。因此同样不排除MC12关于DSB的重建出现流产的可能。而且DSB的重启与恢复难度可能要远超预期，其中最直接的原因就是，DSB甚至整个WTO对美国来说已经变得并不十分必要；相反，它被美国看成是国内政策工具的掣肘与制约力量，况且在DSB保持瘫痪的情况下，美国还能钻到更多的时机与占到许多的便利。

拿波及面广大的钢铝纠纷案为例，时任美国总统特朗普以维护国家安全为由，对进口欧盟、中国、日本等地的钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税。被起诉后，DSB在去年底发布了专家组报告，裁定美国加征关税措施违反WTO规则，建议美国予以纠正。而且在今年初中国、挪威等五个成员在世贸组织专题会议上，强烈要求美国贯彻撤销进口钢铝产品加征关税的裁决，美国不但置之不理，反而向世贸组织上诉机构提出上诉，背后的动机与真实诉求，一目了然。

（作者张锐是中国市场学会理事、经济学教授）